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我國新材料產業園區機制體制創新研究
來源:中國丙綸網 - 中國纖維網旗下網站 添加人:service4 添加時間:2019-1-18

     材料與人們的生產生活息息相關,隨著社會和經濟的發展,制造業對材料的要求逐步提高。電子信息、航空航天、交通設備與生物醫療等國家重點領域的技術突破在一定程度上依賴新材料的發展。新材料產業作為國家戰略性新興產業,在《中國制造2025》與《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》中明確指出要重點突破發展,做好戰略前沿材料的提前布局和研制,引領中國制造實現新跨越。


新材料產業園區是指為推動新材料產業的發展而形成的產業聚集區。這種聚集形式在空間上形成一種特殊的區位環境,區域內的各類組織機構目標愿景一致,愿意并有效進行資源共享,提升整體的創新能力,共同抵抗外部負效應,有效促進新材料產業的調整升級和產業鏈的形成與完善,從而推動區域經濟的發展。產業園區可以是由政府主導建立而成,也可以由企業自發聚集而成,具體表現形式有工業園區、科技園區、產業基地、高新區、開發區等。產業園區有詳細明確的區域規劃和管理體制,但隨著發展的變化,原有的園區機制體制無法滿足推動新材料產業發展的目標和市場經濟發展需求,弊端日益突顯。為貫徹落實國家“十三五”規劃綱要和《中國制造2025》,全國各園區進行機制體制改革創新,這對于園區的發展、新材料產業的升級和區域的競爭力提升具有非常積極的意義。


一、主要產業園區機制體制模式


1.政府主導型


政府在由其主導的產業園區在園區發展愿景規劃、開發建設、土地管理、招商引資和日常事務管理過程中起主導作用。政府通過設立專門的管理委員會對園區進行管理,為園區內的企業和員工提供服務。園區管理委員會作為政府的派出機構,具有一定的行政審批權和經濟管理權。與傳統行政區的政府部門相比,管理委員會的機構設置和人員編制比較精簡,園區在該模式下辦事便捷、高效。然而,該模式適合園區發展初期或者規模不大的園區,因為大多數國內產業園區的管理委員會的權力有限,受上級政府部門的管理約束,企業和職工在辦理管委會無法全權負責辦理的事務時,需要跑多個部門辦理手續,嚴重影響辦事效率。尤其是當園區發展規模變大,涌入更多企業和求職人員時,管委會在履行社會管理如戶籍辦理等職能時,不能發揮高效的優勢。這一方面由于權力受限的制約,另一方面是由于管委會的承接能力不足,導致一些企業和人才可能會因為這些原因而選擇不留在園區,從而影響園區的發展。


政區合一模式是指將管理委員會與行政區合二為一,一定程度上彌補了上述單純設立園區管理委員會的政府主導型模式的缺陷。在該模式下,產業園區基本都采用“一套機構、兩塊牌子”的機構設置,在設立管理委員會的同時,設立人大、政府等行政區機構,作為一級政府存在。園區具有一般行政區的政治、經濟、文化和社會職能,其統籌和協調能力增強,更有利于產業園區的發展。


2.企業主導型


企業主導型產業園區是指在園區的發展愿景規劃、開發建設、土地管理、招商引資和日常事務管理過程中,企業起主導作用,沒有政府派出的管理委員會,或類似政區合一模式下建立的一級政府組織,由開發商負責一切事務管理,包括園區經濟活動和部分政治協同功能等,但園區受限于所屬行政區的政府機構管理,不具有社會、政府等職能。該方式是一種市場化手段,在融資方面具有一定優勢,能夠加快園區的建設效率。但是,在這種模式下正是由于采用市場化手段,開發商即使是享受政策優惠,也需要有雄厚的資金實力,以投入園區的公共基礎設施建設和規劃管理過程中。開發商的盈利主要依賴于園區工業和商業用地的出售和租賃收入,投資風險較高。此外,企業主導型產業園區由于沒有行政權力,在開發商前期進行園區建設時涉及的征地拆遷、規劃通過、項目審批等,以及后續招商引資時企業辦理落戶手續和入園后的日常事務辦理都依賴于行政區的政府機構,辦事效率受其影響。因此,這種模式適用于市場化程度高、市場體制規范健全的發達地區,例如上海紫竹高新技術產業開發區,這也是國內企業主導型模式運行比較成功的案例;或者,是應用于小型產業園區的建設。


3.政企聯合主導型


政企聯合主導型產業園區是指由政府與企業聯合共同負責園區的發展愿景規劃、開發建設、土地管理、招商引資和日常事務管理。政府與企業彼此分工明確,職能清晰。由產業園區所屬行政區政府派出園區管理委員會,行使行政權力,負責行政決策、政府管理和服務性職能。同時,園區引入專門的開發商企業或者專門為園區成立一個開發總公司,作為獨立的經濟法人,負責園區的經濟管理、開發建設以及園區內部的日常具體事務管理。該模式以企業為主、政府為輔,體現了政府與企業的分工與合作,充分發揮各方優勢。一方面,利用企業靈活的管理運作模式,采用市場化手段,發揮市場快速集資和吸引優秀人才的優勢;另一方面,利用管理委員會機構精簡,能夠快速高效行使行政職權,辦事高效的優勢。因為政企聯合主導型模式依賴于政府和企業2個主體,所以政府的配套機制是否完善,如管理委員會與上級政府和主管部門是否具有良好的協調關系及其權限的大小,和開發商企業或開發總公司是否具有先進的管理理念,都影響著該模式的運行效果。


二、新材料產業園區機制體制創新實踐


1.深圳市高新技術產業園區


(1)基本情況


深圳市高新技術產業園區建于1996年9月,規劃面積11.5km2,是國家“建設世界一流高科技園區”的6家試點園區之一,是“國家知識產權試點園區”、“國家高新技術產業標準化示范區”、“國家海外高層次人才創新創業基地”和“國家新型工業化產業示范基地”。園區貫徹“三個一批”發展戰略,重點發展電子信息、生物工程、新材料、光機電一體化4大產業,以政府為主導進行行業開發,以企業為主體進行技術開發,并且實行“官、產、學、研”相結合的模式。


(2)創新舉措


深圳高新區是國家級高新技術產業園區,是國內產業園區發展的標桿。由于深圳是經濟特區,實行特殊的經濟政策,享有特定的優惠政策,并且具有“小政府、大社會”的特點,傳統產業園區的模式不能完全適應深圳高新區的發展,因此深圳市學習了全國各高新區體制機制形式,借鑒別人的發展經驗,結合對高新技術產業自身發展規律的把握,提出了開放式管理的新模式。


新模式包括3級管理體制:


①領導決策層。深圳高新區領導機構,由深圳市政府及相關行政管理部門的主要負責人組成,負責制定園區的宏觀決策與重大政策,產業規劃,用地審批,協調解決園區開發、建設和管理中的重大問題。


②行政管理層。深圳市政府的派出機構和深圳高新區領導機構的辦事機構,負責編制園區總體發展規劃和產業規劃及其他專項規劃,行使園區土地和廠房及配套住房、園區非公共用地戶外廣告和標識申請初審的行政許可權,對入區企業或者項目進行資格審查等。


③服務層。深圳高新區的服務機構,對園區的社會公共事務進行管理、監督并提供有關服務。深圳高新區的開放式管理模式不改變政府各部門現有職權管轄范圍,不中斷各種審批鏈條,同時賦予高新區辦事處必要的權限和調控手段,充分調動各部門的積極性,密切配合通力合作,合力加快推進高新區的發展。


2.包頭國家高新技術產業開發區


(1)基本情況


稀土高新區位于包頭市南部,總面積120km2,由建成區、濱河新區和希望園區組成,下轄萬水泉鎮和民馨路、稀土路2個街道辦事處,人口13萬,是國家級高新區中唯一以稀土資源命名的高新區,是政區合一型高新區,F有注冊企業4600多家,其中稀土企業65家,上市公司投資企業22家,世界500強企業7家,外資企業39家;擁有“千人計劃”人才6名、占自治區的60%,“草原英才”工程人才26名、占自治區的50%;專利總數2410項、占全市的50%;研發中心達50家、其中國家級3家,創新創業團隊5個,“創業海歸”329人。近年來,包頭稀土高新區為進一步推動園區發展,按照“高新特快”發展要求和“南高”發展定位,在大眾創業、萬眾創新的環境下,全面深化改革,開啟“三次創業”新征程,全面加快創建全國一流創新型特色高新區步伐。


(2)創新舉措


①優化行政程序,提升服務效率


包頭稀土高新區在2015年掛牌成立政務服務中心,統一承辦行政審批和便民服務事項,平均審批時限由23天縮短至3~4天,并選拔15名干部為入園企業無償全程代辦項目各項手續,方便了企業和群眾辦事。建成鎮、街道便民服務站,村、社區便民服務點,實現政務服務3級網絡全覆蓋。同時,為規范管委會會議工作,稀土高新區每季度召開2次常務會議,每周召開1次主任辦公會議,不定期召開專題會議。出臺了《管委會資金管理暫行辦法》《重要緊急信息報送工作制度》等系列管理制度,促進了工作高效運作。高新區還組建了管委會法律顧問團,強化重大決策事項合法性審查,依法行政水平進一步提升。


此外,為進一步優化行政服務,稀土高新區積極推進商事制度改革,全面實施“五證合一、一照一碼”改革,在2016年核發新版營業執照3170張。新增注冊企業1332家、增長29%,注冊企業總數達6358家。全面推行項目網上審批制度,審批項目34項。推行“馬上就辦”機制,完成行政審批大廳整合,“一窗受理、受辦分離”服務模式全面運行,受理事項辦結率達到100%。


②推進督考一體改革,完善用人考核機制


包頭稀土高新區建立KPI指標(關鍵績效指標)評價體系來實行督考一體改革,通過科學的評價方式考核政府部門工作人員的業務工作成效,從而強化隊伍的業務能力和工作水平。


為推進督考一體化改革,包頭稀土高新區先由最高領導人組成高新區工作領導小組,然后采用“三輪傳導”的形式進一步細化KPI評價指標責任!叭唫鲗А笔侵笇⑹锌寄繕、工作會要點、部門指標為主體的KPI指標責任傳遞給部門,各部門進一步細化責任將其分散傳導至部門內分管的負責人,負責人再進一步細化分解責任將其傳導給每一個負責具體工作的人員。這樣構建起一個從上而下的全覆蓋縱向責任體系。此外,為了避免工作認定標準不夠清晰阻礙督考工作的實施,包頭稀土高新區創新推行“三步法”工作認定標準。第一步由各部門制定部門全年KPI指標、階段性目標及評分依據,各業務監控部門制定具體共性業務目標、考評細則和評分依據;第二步由區督考辦對部門上報目標進行整理和修改,如果目標設定過高則下調,如果目標明顯低于部門業務能力則提出更高的要求,同時進一步細化完善考評依據和考評細則;第三步由區督考辦牽頭對考評目標進行“四輪審核”,集體討論確定最終的全年考評指標。


3.濟南新材料產業園區


(1)基本情況


濟南新材料產業園區原名濟南化工產業園區,位于濟南市天橋區桑梓店鎮308國道北側,是2006年由山東省人民政府批準設立的省級開發區,規劃面積60km2,起步區建設用地面積10km2,從2010年開始向新材料領域轉型,濟南市政府為其加掛“濟南新材料產業基地”的牌子。2013年,山東省政府正式批復濟南化工產業園區更名濟南新材料產業園區,成為全省唯一一家專業的新材料產業園區,園區進一步向“建設國內一流、省內第一的國家級新材料產業園區”的目標邁進。目前,濟南新材料產業園區正在嘗試政企合一型模式,進行園區機制體制改革創新,是山東省的高新技術產業園區創新試點之一。


(2)創新舉措


①改革用人分配機制


濟南新材料產業園區為改善用人分配機制,從3個方面入手。首先,為體現公平公正的原則,園區采用公開競選的方法,管委會在編在崗人員實行重新競崗。管委會內設部門的正職、副職由區委組織部采取考察和考核相結合的方式確定;科級及以下崗位,打破部門、崗位、身份限制,面向全區公開競聘。對競聘到崗的體制內人員進行檔案封存,保留原身份編制和職級,按新聘用崗位任職使用,既可低職高聘,也可高職低聘。其次,建立了“三個分離”的薪酬管理體系。管委會在編在崗人員打破固有的職級工資分配方式,實現干部編內任職與崗位聘職相分離、檔案工資與實際薪酬相分離、干部人事檔案管理與合同聘用管理相分離。打破行政級別,按照各崗位對園區的業績貢獻進行崗位價值評估,并以此作為崗位定薪的依據,薪酬分配向高價值崗位傾斜。然后,園區實行“雙道并軌”,優化績效管理體系。建立員工管理能力與專業能力相輔相成的職業發展“雙通道”,設置初級、中級、高級、資深等若干職級,通過“能者上、庸者退”的動態調整機制,激發工作人員干事創業激情,解決干部職工職業發展的后顧之憂。同時,堅持業績導向,設置同績效掛鉤的浮動薪酬,聘請第3方機構,制訂KPI(關鍵業績指標)考核指標體系,季度考核與年度考核相結合,員工個人獎金同園區業績、個人業績掛鉤。


②優化財稅管理體制


園區管委會的財稅實行單獨核算,并全權負責。同時,區政府加大對園區的財政支持,將園區企業繳納稅收收入、城建配套費,出讓土地產生的土地出讓金的70%及上年度專項補貼全部返還園區。此外,成立國有控股公司,實行現代企業制度,通過開發、投資等業務產生的稅后利潤留園區使用,園區收入主要用于開發建設,投資參股,支持科研、產業、配套服務業發展等方面。


③精簡行政管理體制


濟南新材料產業園區學習北京中關村和新加坡產業園區在行政管理上的模式,建立了一套高效的行政審批體系,采用大部委制形式,針對園區現階段項目建設、招商引資及服務企業等重點工作,打破原有機構設置模式,從綜合管理、投資促進、建設發展、財政金融、人力資源、安全監管、工程管理、健康產業8個方面入手進行職能配置、機構設置,確保機構與職能的“條塊”設置既科學合理又與園區發展需求相匹配。


此外,園區根據法律法規規定,照區級權力清單和責任清單,通過直接授權或委托辦理的形式進行清單授權,編制園區的權力清單和責任清單,實現“清單式審核、備案化管理”的審批模式,建立了科學高效的行政審批服務機制。同時,為便利企業辦理超出園區管委會權限的事務,區政府開通了“綠色通道”,將不能直接授權或委托的事項在審批服務分中心設立窗口,為企業提供服務,實現行政審批項目集中入駐并聯審批,加快園區項目建設投產速度。而超出區級權限之外的審批,政府幫助積極對接市政務服務中心,由園區建設發展與經濟服務局實行代辦制,在生產技術、市場營銷、人力資源、財務會計等方面為園區企業提供“一條龍”線型便捷式服務,通過點線對接,實現服務下沉,為園區項目落地開設快車道。


三、相關啟示與建議


當前,我國眾多新材料產業園區在面臨“三次創業”時,發展后勁不足。深圳市高新技術產業園區是我國發展很成功的產業園區,有“中國硅谷”之稱。包頭國家高新技術產業開發區是我國典型的新材料產業園區。濟南新材料產業園區近幾年在國家相關政策的指導下不斷嘗試園區機制體制改革,并取得一些初步成果,是山東省的高新技術產業園區創新試點之一。這幾個高新技術產業園區在機制體制創新上的舉措及取得的成果值得全國的新材料產業園區借鑒。


1.簡化行政程序,下放管理權限


目前,我國新材料產業園區基本都設置了管理委員會(簡稱“管委會”)對園區進行管理,管委會的管理水平直接影響園區的辦事效率。管委會應當避免機構設置冗余,職能設置重疊,從內部優化管理模式。濟南新材料產業園區的大部制改革,打破原有機構設置模式,從管委會在園區發展過程中要發揮的職能作用入手,合并或新設立相關機構!按蟛恐啤毙问接兄诨庹块T中存在的機構設置冗余、職責交叉和權限沖突等問題,簡化行政審批程序,提高辦事效率。開放式管理模式也是政府部門大部制改革的一種延伸,其3級管理體制的領導決策層、行政管理層、服務層的各部門機構職能劃分明確,高效推進園區從規劃到務實的各項工作。


同時,園區所在地政府應當下放更多的管理權限,細化權力和責任清單。在園區建立服務中心,并以其為依托設立專項服務窗口,下放更多行政審批權限,形成“一站式”行政審批服務模式,加快實行“一枚公章管審批、一支隊伍管執法、一個平臺管信用、一張網絡管服務”。


2.改革用人制度,加強人事考核


人才對新材料產業園區的發展至關重要。園區在用人時應當采取公平公開公正的原則,采用體制內招聘和社會招聘兩種形式吸納人才。對于體制內招聘的人員,要敢于打破原有崗位職稱的限制。在人員薪酬方面,要突破傳統的政府編制薪酬體系,引入激勵機制。濟南新材料產業園區的“3個分離”薪酬體系具有很大的靈活性,對于激發人員的主觀能動性、培養高效化服務隊伍具有積極的作用。此外,要加強人事考核監督,避免出現懶政現象,影響管委會在產業園區內的服務效率。例如像包頭稀土高新區建立KPI指標(關鍵績效指標)評價體系,對工作人員的工作成果進行打分,科學考核工作人員的工作績效,以確定他們最終的合理薪酬。


3.構建相應法律規章制度,完善園區制度建設


園區管理委員會的行政主體地位需要法律的認可,其進行行政執法時要有法可依,因此國家應當針對這種情況完善相應的法律條款來保證管委會的權威性。管委會能夠在法律的保障下構建相應的執法體系服務企業,并保護企業和園區內工作人員的合法權益。


此外,園區應當在法律和上級單位政策的規定范圍內健全管理制度,出臺各項工作相關的辦法制度,如用人、資金管理、審批程序等相關管理辦法,保證日常事務處理工作有制度依據和規范化,從而促進管委會工作高效運作。為進一步提升園區的規范化建設,還可以學習借鑒包頭高新區,組建管委會法律顧問團,來強化重大決策事項合法性審查,從而進一步提升管委會的依法行政水平。

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